TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1616/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-demandas de reparación directa en las que se pretende la indemnización de perjuicios derivada de las acciones u omisión de una entidad pública
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 1616 de 2025
Expediente: CJU-7032
Asunto: conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 032 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Tercera y el Juzgado 034 Laboral del Circuito de Bogotá.
Magistrado ponente:
Carlos Camargo Assis.
Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere la siguiente decisión.
I. ANTECEDENTES
1. Los hechos
1. El 8 de noviembre de 2023, el ciudadano Jhojan Mateo Cano Jiménez y otros[1], a través de apoderado judicial, promovieron una demanda dentro del medio de control de reparación directa en contra del Instituto Nacional de Vías (Invías), el departamento de Antioquia, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), el municipio de Medellín y el Ministerio de Transporte[2].
2. Según el escrito de demanda, Jhojan Mateo Cano Jiménez se desempeñaba como ayudante de obra en el frente de trabajo denominado Galería 17 Portal Salida (Abscisa k33 + 540), en el proyecto de infraestructura vial Túnel del Toyo. El día 25 de octubre de 2021, aproximadamente a las 3:00 pm, un compañero del grupo laboral que realizaba la operación de la máquina excavadora retrocedió, y sin percatarse, alcanzó con el borde de la oruga la bota de Jhojan Mateo.
3. Como consecuencia de ello, su miembro inferior izquierdo quedó atrapado debajo de la máquina, generándole diversas fracturas abiertas. Con motivo del accidente, la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Antioquia, le otorgó al actor una Pérdida de Capacidad Laboral del 100%[3].
4. A criterio del demandante, el accidente que sufrió es responsabilidad directa de las empresas contratistas en la obra pública Túnel del Toyo, por cuanto no mitigaron los riesgos a los que estaba expuesto el trabajador[4]. Igualmente, responsabilizó al Instituto Nacional de Vías (Invías), al departamento de Antioquia, a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), al municipio de Medellín y al Ministerio de Transporte por no ejercer un control efectivo de la vigilancia a las actividades desarrolladas por las empresas que contrataban[5].
2. Las posturas de las autoridades en conflicto
5. El 12 de diciembre de 2023, el Juzgado 032 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Tercera- declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso de la referencia. Al respecto, indicó que la lesión sufrida por Jhojan Mateo Cano Jiménez fue ocasionada en desarrollo del contrato de trabajo que suscribió con el Consorcio Antioquia al Mar. Por tal motivo, consideró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es la competente para tramitar el asunto, porque las controversias que surjan dentro del marco de un contrato de trabajo deben ser conocidas por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Soportó su decisión en el artículo 104 del CPACA, el artículo 2 del CPTSS y el numeral 1º del artículo 2º de la Ley 712 de 2011[6].
6. Efectuado de nuevo el reparto, el Juzgado 034 Laboral del Circuito de Bogotá, en decisión del 27 de junio de 2025, declaró igualmente su falta de jurisdicción para conocer de la controversia. Al respecto, indicó que lo pretendido por el actor en el presente proceso es endilgar la responsabilidad extracontractual del Estado por la falla del servicio imputada, esto es, el incumplimiento [ ] de las obligaciones de [realizar] un control efectivo de vigilancia que le competen en el desarrollo de una obra pública. De este modo, consideró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la llamada a resolver el asunto. Fundamentó su providencia en una decisión proferida el 23 de octubre de 2019 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[7].
7. Luego de constituir el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, el 13 de agosto de 2025 remitió el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera[8].
3. La asignación del asunto
8. A través del sistema de reparto, el 2 de septiembre de 2025 le fue asignado el conocimiento del presente asunto al magistrado José Fernando Reyes Cuartas. Al día siguiente, se le remitió copia del expediente para que dispusiera la elaboración de la ponencia[9].
9. A pesar de ello, el magistrado José Fernando Reyes Cuartas concluyó su periodo constitucional el 4 de septiembre de 2025. En su remplazo, el magistrado Carlos Camargo Assis se posesionó ante la Sala Plena de la Corte Constitucional el 1 de octubre de 2024; por lo que asumirá y concluirá los trámites de este proceso.
II. CONSIDERACIONES
1. Competencia
10. De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es la autorizada a resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones
11. Esta Corporación ha advertido que la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones, requiere que se estructuren los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo definidos de manera reiterada por este tribunal[10]. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
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Presupuesto |
Definición |
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Subjetivo |
El presente conflicto de competencia lo conforman dos autoridades judiciales que pertenecen funcionalmente a jurisdicciones diferentes. El primero, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El segundo, a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. En consecuencia, se encuentra acreditado el presupuesto subjetivo. |
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Objetivo |
La causa judicial objeto de estudio se enmarca en una demanda dentro del medio de control de reparación directa que el ciudadano Jhojan Mateo Cano Jiménez promovió en contra de distintas entidades públicas por la falla en la prestación del servicio que a su juicio, le ocasionó la lesión en su miembro inferior izquierdo. Por ello, el requisito objetivo se encuentra demostrado. |
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Normativo |
Ambas autoridades sustentaron debidamente su alegada falta de jurisdicción. El Juzgado 032 Administrativo del Circuito de Bogotá soportó su decisión en los artículos 104 del CPACA, 2 del CPTSS y el numeral 1º del artículo 2º de la Ley 712 de 2011. Por su parte, el Juzgado 034 Laboral del Circuito de Bogotá fundamentó su decisión en la providencia del 23 de octubre de 2019 emitida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. |
Tabla 1. Presupuestos de configuración de conflictos entre jurisdicciones
3. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las demandas de reparación directa en las que se pretenda la indemnización de perjuicios derivada de las acciones u omisiones de una entidad pública
12. El artículo 104 del CPACA establece cuáles son los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así, como cláusula general, determinó que esta jurisdicción conoce [d]e las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
13. Igualmente, esta norma prescribió de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite corresponde a los jueces administrativos, dentro de los cuales se incluyen los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, sin importar el régimen jurídico que sea aplicable[11]. El parágrafo del citado artículo precisó lo que se entiende por entidad pública, para lo cual señaló que corresponde (i) a todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; (ii) las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y (iii) los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%. Finalmente, el artículo 105 del CPACA dispone 4 excepciones a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[12].
14. Entre los medios de control a cargo de esta jurisdicción se encuentra la reparación directa. El artículo 140 ibidem lo describe como aquel que le permite a toda persona demandar la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. Tal daño puede provenir de un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma[13]. Los artículos 152.5 [14]y 155[15] del CPACA les asigna el conocimiento de los asuntos de reparación directa, dependiendo de la cuantía, a los tribunales y juzgados administrativos.
4. Caso concreto
15. La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativa es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto de la referencia. Esto es así, por las siguientes razones.
16. Inicialmente, los demandantes han sido incisivos en que su pretensión está dirigida a acreditar la presunta falla en la prestación del servicio del Instituto Nacional de Vías (Invías), el departamento de Antioquia, la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), el municipio de Medellín y el Ministerio de Transporte por no ejercer un control efectivo de la vigilancia a las actividades desarrolladas por las empresas que contrataban para el desarrollo del proyecto de infraestructura vial Túnel del Toyo.
17. Esto, a su juicio, es la causa efectiva del accidente que sufrió Jhojan Mateo Cano Jiménez y de las consecuencias nocivas que el insuceso produjo en su núcleo familiar. Al margen de lo que pueda resultar probado en el proceso, la Corte reitera que para los demandantes existen graves omisiones que resultaron determinantes para la configuración del resultado lesivo que se alega como título de imputación[16].
18. Del mismo modo, sobre la naturaleza jurídica de las personas jurídicas accionadas deberá decirse que, el municipio de Medellín y el departamento de Antioquia son entidades públicas del orden territorial. Así mismo, el Ministerio de Transporte, el Instituto Nacional de Vías (Invías)[17] y la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI)[18] integran funcionalmente la rama ejecutiva del orden nacional. En conclusión, todas ellas tienen la calidad de entidades públicas en los términos establecidos en el parágrafo del artículo 104 del CPACA.
19. Por estos motivos, la Sala Plena de la Corte Constitucional ordenará remitir el expediente CJU-7032 al Juzgado 032 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Tercera, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado 034 Laboral del Circuito de Bogotá, y a los sujetos procesales interesados en el trámite.
5. Acotación final
20. De acuerdo con el contenido del expediente digital, la Sala Plena pudo constatar que al Juzgado 034 Laboral del Circuito de Bogotá le fue repartido el conocimiento del asunto el 29 de abril de 2024[19]. Sin embargo, únicamente se pronunció sobre su competencia hasta el 27 de junio de 2025[20]. Así mismo, luego de proferida la decisión, solo dispuso la remisión del expediente a esta Corporación hasta el 13 de agosto de 2025[21].
21. A pesar de que la Corte reconoce la alta congestión de los despachos judiciales a lo largo del territorio nacional, no es menos cierto que el Juzgado 034 Laboral del Circuito de Bogotá requirió aproximadamente de 16 meses para pronunciarse sobre el conflicto de la referencia y promover su remisión para que aquél fuera dirimido. Por tal motivo, la Sala le conminará para que en lo sucesivo procure tramitar oportunamente los asuntos de esta naturaleza con la finalidad de garantizar la celeridad de los procesos judiciales que los ciudadanos le han confiado a la administración de justicia.
22. Regla de decisión aplicable. Reiteración del Auto 3121 de 2023. De conformidad con los artículos 104.1 y 140 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocer las demandas de reparación directa en las que se pretende la indemnización de perjuicios derivada de las acciones u omisiones de una entidad pública.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 032 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Tercera y el Juzgado 034 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el mismo le corresponde al Juzgado 032 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Tercera-.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-7032 al Juzgado 032 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Tercera-, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a las demás partes e intervinientes y al Juzgado 034 Laboral del Circuito de Bogotá.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
[Siguen firmas]
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Los demandantes son Jhojan Mateo Cano Jiménez, Ana Ligia Jiménez, Giovani Caro Areiza, Claudia Patricia Jiménez, German Arbey Vélez Jiménez, Erlin Norbey Vélez Jiménez, Nidian Arledis Vélez Jiménez, Didier Duván Jiménez, Nasly Alejandra Cano Jiménez y Ana Sofía Rodríguez Cano
[2] Expediente digital, 0101 Demandapdf, pág., 17.
[3] Ibidem.
[4] A pesar de que realizó esta manifestación, no dirigió la demanda en contra de ninguna de las empresas contratistas.
[5] Expediente digital, 0101 Demandapdf, pág., 19.
[6] Luego de que el Juzgado 032 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Tercera-, declaró su falta de jurisdicción, el apoderado de los demandantes remitió un memorial al Juzgado 034 Laboral del Circuito de Bogotá en el cual le solicitó que se abstuviera de asumir el conocimiento del asunto. Esto, porque su pretensión era endilgar una falla en la prestación del servicio de las entidades demandades.
[7] Sobre el particular, plasmó textualmente la siguiente cita ...[ Es así, de acuerdo con dichas reglas, la competencia generalmente se determina por ciertos factores, como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes y el de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores que le correspondería conocer a jueces distintos ]
[8] Expediente digital, archivo2, Correo Remisorio.
[9] Expediente digital, archivo 03Constancia de Reparto.
[10] Corte Constitucional Auto 155 de 2019.
[11] Corte Constitucional, auto 641 de 2021.
[12] Artículo 105. Excepciones. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos:1. Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos. 2. Las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción. Las decisiones que una autoridad administrativa adopte en ejercicio de la función jurisdiccional estarán identificadas con la expresión que corresponde hacer a los jueces precediendo la parte resolutiva de sus sentencias y deberán ser adoptadas en un proveído independiente que no podrá mezclarse con decisiones que correspondan al ejercicio de función administrativa, las cuales, si tienen relación con el mismo asunto, deberán constar en acto administrativo separado. 3. Las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley.4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales
[13] Corte Constitucional, auto 1517 de 2022.
[14] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. <Artículo modificado por el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: ( ) 5. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
[15] Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. <Artículo modificado por el artículo 30 de la Ley 2080 de 2021. Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: ( ) 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía no exceda de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
[16] De este modo se puede constatar del escrito de demanda en la que se plasmó textualmente que:
Pretensiones.
Declárese al Instituto Nacional de Vías (Invias), el Departamento de Antioquia, la agencia Nacional de Infraestructura (ANI), el municipio de Medellín y el Ministerio de Transporte responsables administrativamente por el daño antijuridico causado a los demandantes por las graves lesiones y afecciones adquiridas por el joven Jhojan Mateo Cano Jiménez, en hechos ocurridos el día 25 de octubre del año 2021 en jurisdicción del Municipio de Cañasgordas (Ant), mientras laboraba para la Obra Pública Túnel del Toyo.
[17] Decreto 2663 de 1993, Artículo 2°. Naturaleza. El Instituto Nacional de Vías I.N.V. creado por el Decreto 2171 del 30 de diciembre de 1992, es un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrito al Ministerio de Transporte.
[18] Decreto 4165 de 2011. Artículo 1°. Cambio de naturaleza jurídica y denominación del Instituto Nacional de Concesiones. Cambiase la naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Concesiones (INCO) de establecimiento público a Agencia Nacional Estatal de Naturaleza Especial, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, financiera y técnica, que se denominará Agencia Nacional de Infraestructura, adscrita al Ministerio de Transporte.
[19] Expediente digital, archivo 05 Acta de Reparto11001310503420240012500pdf.
[20] Expediente digital, archivo 04, AutoProponeConflictoCompetenciapdf .
[21] Expediente digital, archivo 02, Correo Remisorio.